2009年2月12日，一位女士手持上海居住證。當年上海率先松動戶籍政策，為符合條件外來人口發放居住證。圖/CFP
三中全會《決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”
昨日，公安部副部長黃明通報了戶籍制度改革的時間表：到2020年，基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。
受訪專家認為，“特大城市戶籍改革問題”和“基本公共服務均等化”仍是戶籍改革難點。改革須剝離戶口福利。
難點1
戶籍福利阻礙改革
長期以來，隨著時代發展和社會管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫療等諸多社會福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。
中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，戶籍制度本身很好改，關鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務、權利不一樣，加大了改革的難度。
一方面，中小城市戶口含金量不高，農業轉移人口不愿意放棄原有農村戶口。一些鄉鎮干部細算了農村戶口的優勢：農民可在自家宅基地上建單家獨院的住房；即使自己不種地，國家糧食補貼、土地流轉租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農民可能成為“百萬富翁”。
另一方面，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經不堪重負，交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病癥”日益顯現。嚴格控制這類城市落戶條件，是無奈而現實的選擇。
【破題】
城鄉公共服務逐步統一
公安部副部長黃明指出，戶籍制度改革是一個漸進的過程。對于農業轉移人口來說，既要解決好其中暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮人口的教育、就業、醫療等基本公共服務保障問題，也要為他們公平有序落戶提供階梯式政策通道。
“從近期看，要推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；從較長時期看，則要以義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、社會保障以及保障住房、就業服務等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步實現城鄉基本公共服務的統一和服務水平的基本均衡。”全國人大財經委副主任委員彭森說。
難點2
城市越大落戶門檻越高
“戶籍改革的難點在于大城市，特別是特大城市。”北京大學人口研究所教授陸杰華說，改革開放以來，教育、醫療等優質公共服務資源不斷向大城市及特大城市匯集，導致城市越大，公共服務的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。
因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴格控制人口，不能放松落戶門檻；一方面城內的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。
北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍表示，特大城市戶籍制度改革處在控制人口、“戶口福利”均等化的兩難之間。
以北京為例，800萬左右的在京流動人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有穩定職業或有穩定住所。原則來說，戶口背后的福利比如公共服務，應該平等覆蓋到所有在京居住人口，不分戶籍。但來自財力、物力的資源限制，決定了只能部分覆蓋部分群體。由于土地資源、建設資金等方面的限制，現階段的保障房分配對象，仍以京籍人員為主。
受訪專家認為，對于備受社會關注的北京、上海、廣州等特大城市戶籍制度改革，仍難以“合法穩定住所”和“合法穩定職業”作為基本形式。
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