開封清明上河園 霍亞平 攝
遍地皆文化，處處是旅游。在全國叫響的“老家河南”，是全國重要的農(nóng)業(yè)、文化、旅游資源大省，糧食產(chǎn)量全國第二，地下文物全國第一，地上文物全國第二，“三山一水”得天獨(dú)厚，最適合發(fā)展全域旅游。
而當(dāng)“綠水青山就是金山銀山”重要思想寫入黨的十九大報(bào)告和新修訂的黨章后，標(biāo)志著“兩山”理論提升到了前所未有的高度。盡管如此，有些地方還是只看中眼前的門票收益，沒有加力培育更具潛力的文旅經(jīng)濟(jì)。
是時(shí)候改變了！
2020年4月1日，新的《河南省旅游條例》（以下簡稱《條例》）正式實(shí)施，這是全國文化和旅游行政管理體制改革后首部訂立、施行的地方性旅游法規(guī)。
踐行“兩山”論，貫徹全域旅游理念，適應(yīng)文旅體制改革，以立法促進(jìn)文旅融合，推動(dòng)河南旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)兼顧社會(huì)效益，惠及民生，推進(jìn)紅色基因傳承，是這部《河南省旅游條例》訂立時(shí)遵循的主要理念。
法律要管長遠(yuǎn)、管根本，又要因時(shí)、因勢、因情、因地而變。如何適應(yīng)新形勢，以法律促發(fā)展、惠民生，推動(dòng)河南旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要？
文旅融合，從何處入手？是墨守陳規(guī)、因循守舊、按部就班？還是打破常規(guī)、別出心裁、單點(diǎn)突破？
這部先行先試的條例做了一些堪稱“大膽”的嘗試。
雪后云臺(tái)山
“沒有旅游資源，咋推進(jìn)全域旅游？”
——明確要求推進(jìn)全域旅游發(fā)展，促進(jìn)文旅融合
文化抱著“文化”不放手，旅游咬著“旅游”不松口，國有文化和旅游企業(yè)死吃“老本”，社會(huì)投資文化和旅游項(xiàng)目空懷“滿腔熱情”……這就是文旅業(yè)當(dāng)前面臨的尷尬現(xiàn)狀。
何為“單點(diǎn)突破”？在一個(gè)點(diǎn)上持續(xù)而深入達(dá)成目標(biāo)的過程，從一個(gè)單一的點(diǎn)上做到極致，突破重圍，從而取得某方面的成果。當(dāng)不具備成熟或全面的前提下，必須找到適合的一個(gè)亮點(diǎn)和突破口。
貫穿《河南省旅游條例》主線的全域旅游，就是這個(gè)“單點(diǎn)”。
“前前后后改了200多稿。征求意見時(shí)候，僅第七條‘縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)全域旅游’就遭到部分縣（市、區(qū)）反對。因?yàn)榧{入考評(píng)要問責(zé)，有的書記、縣長急了，‘我們沒有旅游資源，咋推進(jìn)全域旅游’？”講到這條“強(qiáng)制性”條款時(shí)，立法專家、條例起草組主撰稿人王立國頗為感慨，“他們是不懂得旅游資源這個(gè)無邊際概念，不明白全域旅游真正的價(jià)值和內(nèi)涵。”
2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏視察時(shí)指出，“發(fā)展全域旅游，路子是對的，要堅(jiān)持走下去。”為此，這部《河南省旅游條例》在要求推進(jìn)全域旅游的同時(shí)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府將文化和旅游工作納入政府目標(biāo)考核體系，編制相關(guān)規(guī)劃，安排發(fā)展資金，對有關(guān)開發(fā)利用依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一，并且要求“建立各部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制”“保障文旅項(xiàng)目建設(shè)用地”等，為全域旅游發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)、完善的法律保障。
沒有資源，咋發(fā)展？
轉(zhuǎn)變思維才有出路。
河南多的是千年古縣。歷史文化資源豐富，山川秀美之地眾多，怎么會(huì)沒有旅游資源？何況旅游新模式、新業(yè)態(tài)層出不窮。
關(guān)鍵是要明白，推進(jìn)全域旅游，提升地方品位，主要是為了滿足當(dāng)?shù)厝罕姷拿篮蒙钚枰慰瓦€在次要。想通了這一層，就不會(huì)茫然無措和擔(dān)心賠錢了。
《條例》第五章主要講旅游新業(yè)態(tài)培育，既是要求，也是指路。發(fā)掘文化旅游資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游，實(shí)在不行還可以搞養(yǎng)生養(yǎng)老旅游、工業(yè)觀光等，只要?jiǎng)幽X子，辦法多得是。
王立國解讀，《條例》重點(diǎn)還是培育文化旅游，畢竟文旅融合是大勢所趨，作為“老家河南”，文化優(yōu)勢明顯。
把紅色基因的種子傳承下去。《條例》在全國首次將紅色景區(qū)納入全部免票范圍。
河南是中華文化發(fā)祥地，《條例》要求縣級(jí)以上人民政府挖掘黃河、古都、根親、功夫等文化資源，打造“老家河南”等文化旅游品牌；要求省政府以中華民族發(fā)祥地為基礎(chǔ)，打造黃河文化游、中原古都文化游、世界根親文化游和中國功夫文化游等文化黃金旅游帶。
文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。條例作出的以上規(guī)定和要求，就是要用文化的血肉來豐滿旅游的骨架，通過旅游推動(dòng)黃河文化深度、廣泛傳播。同時(shí)用文化來切實(shí)提高旅游者的舒適感、體驗(yàn)度，使其接受中華傳統(tǒng)文化，陶冶思想道德情操。
文旅融合之路，漫漫其修遠(yuǎn)兮。王立國說，機(jī)構(gòu)改革是第一步，立法是第二步，以后還有萬里長征，關(guān)鍵在于貫徹和落實(shí)。因此，《條例》里加入了加強(qiáng)各級(jí)人大、政府監(jiān)督實(shí)施的要求。
洛陽欒川老君山風(fēng)光 霍亞平 攝
“計(jì)較那三兩歲，有意思嗎？”
——擴(kuò)大景區(qū)門票減免范圍，倒逼“門票經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型
洛陽63歲的退休教師老張和3個(gè)同齡老伙伴到豫北某市自駕游，4人轉(zhuǎn)了2個(gè)景區(qū)，雖已享受半價(jià)優(yōu)惠，但門票依然花費(fèi)560多元。錢雖不多，卻夠老張家一個(gè)月的菜錢。退休了，本該好好玩玩，很多老人怕花錢才不肯出來。
起草組在調(diào)研階段發(fā)現(xiàn)，目前全國多數(shù)景區(qū)規(guī)定70周歲以上免門票，有些則是規(guī)定65周歲。
“70歲以上，還有多少人能腿腳利索到處旅游？”王立國介紹說，調(diào)研階段，不少部門、群眾提出降低老年人免門票年齡。但有的地區(qū)、部門和旅游企業(yè)擔(dān)心減少門票收入，希望定到62歲或者63歲。
幾經(jīng)調(diào)研，起草組還是將“依托公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)當(dāng)對六十周歲以上的老年人免票”寫進(jìn)第82條，并得到省人大常委會(huì)通過。
與此類似，考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，人民營養(yǎng)水平提高帶來青少年平均身高的增長，《條例》將免票的身高門檻提高到了140厘米。據(jù)悉，將這兩項(xiàng)舉措寫入法規(guī)，屬國內(nèi)首次。
同時(shí)，第82條還規(guī)定，對人民警察、國家消防救援人員實(shí)行門票免費(fèi)，亦屬國內(nèi)首次。
對“面臨危險(xiǎn)時(shí)逆向而行”的這兩個(gè)群體，河南“以立法的形式向他們致敬”。
什么是“依托公共資源建設(shè)的景區(qū)”？通俗的講，可以用三個(gè)詞來概括：老天爺、老祖宗、老百姓。
老天爺，從旅游資源來講，是指老天爺賜予的自然景觀，比如山水自然旅游資源“三山一水”，伏牛山、大別山、太行山、黃河等。
二是老祖宗留下的人文景觀，從旅游資源來講，是指老祖宗留下的文化文物古跡遺存，比如龍門石窟、少林寺等。
三是老百姓創(chuàng)造的包含老天爺和老祖宗兩項(xiàng)內(nèi)容成分的或者有政府財(cái)政資金投入而建造的現(xiàn)代景觀。比如清明上河園等。
王立國說，82條擴(kuò)大門票優(yōu)惠減免優(yōu)惠群體范圍，就是要倒逼旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
談及“門票經(jīng)濟(jì)”，王立國頗有痛心疾首之感。三年前曾到江蘇某景區(qū)考察，正好看見幾十輛河南旅游大巴浩浩蕩蕩拉來上千名游客，一行人頗為自得。
誰知，景區(qū)負(fù)責(zé)人卻有幾分不屑，“別看你們河南來的游客多，我們也就是賺個(gè)門票錢。”調(diào)研才知道，人家早就不靠刷人頭、賺門票生存，餐飲、住宿、文化消費(fèi)才是大頭。上千號(hào)人可能還比不了珠三角一車人在當(dāng)?shù)亓粝碌南M(fèi)多。
坐收門票，疏于內(nèi)容、設(shè)施、文化建設(shè)，阻礙了河南旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。克服和消除“門票經(jīng)濟(jì)”在文旅經(jīng)濟(jì)中的高占比，勢在必行。
為此，條例還規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)制定有利于旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)其與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；支持開發(fā)具有地方特色的文化旅游產(chǎn)品，將具有河南特色的工藝品、農(nóng)副產(chǎn)品等打造成旅游商品知名品牌；在合適地區(qū)建立旅游商品展銷中心，促進(jìn)文旅商品和旅游產(chǎn)品消費(fèi)。
“為了減少條例實(shí)施初期帶來的沖擊，省人大常委會(huì)將門票價(jià)格減免政策補(bǔ)償?shù)姆ǘㄈ蝿?wù)，分解到省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省國稅局等相關(guān)部門，對市場主體進(jìn)行適當(dāng)扶持、財(cái)稅補(bǔ)貼等。”河南省人大常委會(huì)法工委主任王新民表示，已經(jīng)為條例的實(shí)施建立了相應(yīng)的配套、過渡措施。
濟(jì)源市王屋山區(qū)的白菜花盛開，綠中間黃，扮靚了山鄉(xiāng)。 王天定 攝
“108間房，一年交稅1800萬！”
——解決現(xiàn)有問題，留足發(fā)展空間
“民宿旅游不等于旅游民宿，后者只是房子，前者是一種業(yè)態(tài)。正因?yàn)榇耍稐l例》單列一節(jié)肯定了民宿旅游的法律地位，這在國內(nèi)的立法實(shí)踐中尚屬首次。”談到民宿旅游時(shí)，王立國舉了個(gè)例子，浙江某景區(qū)有108間民宿，一年繳稅達(dá)1800萬元，這個(gè)數(shù)字令人震撼。
針對河南旅游業(yè)發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問題和亟待回應(yīng)的現(xiàn)象，條例都做了探索性的規(guī)范和回答，同時(shí)為未來的發(fā)展留下相應(yīng)的空間。對民宿經(jīng)濟(jì)的規(guī)定只是其中之一，依法規(guī)范，有利于做強(qiáng)做大產(chǎn)業(yè)“蛋糕”。
王新民介紹，結(jié)合河南文化大省、農(nóng)業(yè)大省的實(shí)際,《條例》單列一章“旅游新業(yè)態(tài)培育”,對文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游以及工業(yè)旅游、研學(xué)旅游、體育旅游、康養(yǎng)旅游等其他業(yè)態(tài)分節(jié)進(jìn)行規(guī)定,體現(xiàn)了鮮明的地方特色和制度創(chuàng)新。
針對信息技術(shù)快速發(fā)展對旅游業(yè)的影響，條例進(jìn)行了正反兩方面規(guī)定。未經(jīng)許可，私自利用微信公號(hào)、QQ群、戶外論壇等組織出游，危及游客自身安全，需要消耗大量公共資源營救，違反公平正義原則，條例對此進(jìn)行明確禁止。同時(shí)，為了發(fā)揮信息技術(shù)、媒體對于旅游業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，條例也規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)該創(chuàng)新營銷、推廣模式，運(yùn)用新媒體、新平臺(tái)等開發(fā)新市場，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。
針對文旅行業(yè)發(fā)展中存在的不按照規(guī)劃私搭亂建，污染環(huán)境，游客毀壞文物、不遵守公序良俗，導(dǎo)游欺詐游客，旅游企業(yè)、網(wǎng)站涉嫌違法經(jīng)營等問題，條例賦予了文化和旅游主管部門相應(yīng)的執(zhí)法和處罰權(quán)力。
據(jù)悉，明確賦予文旅部門對景區(qū)的執(zhí)法權(quán)，在國內(nèi)文旅地方立法實(shí)踐中也屬首次。
同時(shí)，《條例》還在某些細(xì)節(jié)上體現(xiàn)了人性化考量，比如第21條明確規(guī)定，應(yīng)該合理配置景區(qū)男女廁所比例等。
《條例》實(shí)施后的首個(gè)“五一”假期，是進(jìn)入常態(tài)化疫情防控階段后的第一個(gè)小長假，河南省累計(jì)接待國內(nèi)游客1692.11萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入79.26億元。
展望未來，河南省文化和旅游廳廳長姜繼鼎說，出彩中原的美景已經(jīng)在全域旅游示范縣——新縣徐徐展開：有門無票，有景無點(diǎn)，有區(qū)無界，從城鄉(xiāng)到景區(qū)，渾然一體。處處青山綠水，遍地竹林環(huán)繞，空氣清新香甜，人人和藹可親，生態(tài)、文化、旅游無縫對接。
新鄉(xiāng)太行風(fēng)光 霍亞平 攝
來源：人民網(wǎng)河南頻道 畢京津 張毅力
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